In questo articolo curato dall’Avv. Maurizio Lucca si approfondisce una recente sentenza della Cassazione dedicata alle controversie sui canoni delle stazioni radio base.

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La Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, con l’ordinanza 27 luglio 2026, n. 24123 (Presidente Esposito, Estensore Pazzi), interviene, in continuità con i precedenti, nella determinazione del giudice competente in una controversia inerente all’ingiunzione di pagamento di canoni concessori per il posizionamento in area comunale delle antenne (infrastrutture della rete di comunicazione elettronica, c.d. stazione radio base) [1], rilevando che, trattandosi di una materia inerente alla «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato (ex art. 117, lett. e), Cost., c.d. trasversale di natura funzionale), spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, essendo la domanda a contenuto meramente patrimoniale e non riferita all’esercizio del potere della PA, quest’ultima di competenza esclusiva del giudice amministrativo.

La disciplina di riferimento

La disciplina di riferimento (applicabile alla fattispecie concreta) si rinviene, per ciò che interessa, nell’art. 93, «Divieto di imporre altri oneri» del d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259/A, Codice delle comunicazioni elettroniche (ante riforma) ove al primo comma testualmente recita:

• primo comma, «Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge»;
• parte finale secondo comma, «Nessun altro onere finanziario, reale o contributo può essere imposto, in conseguenza dell’esecuzione delle opere di cui al Codice o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, fatta salva l’applicazione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui al capo II del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (TOSAP, ambito di applicazione abrogato dall’art. 1, comma 847, della Legge 27 dicembre 2019, n. 160, «Legge di Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020», che ha abrogato l’intero Capo I, a decorrere dal 1° gennaio 2020) oppure del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui all’articolo 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (COSAP, articolo abrogato dall’art. 1, comma 847, della Legge n. 160/2019, a decorrere dal 1° gennaio 2020), e successive modificazioni, calcolato secondo quanto previsto dal comma 2, lettere e) ed f), del medesimo articolo, ovvero dell’eventuale contributo una tantum per spese di costruzione delle gallerie di cui all’articolo 47, comma 4, del predetto decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (articolo abrogato dall’art. 1, comma 847, Legge n. 190/2019, n. 160, che ha abrogato l’intero Capo II, a decorrere dal 1° gennaio 2020)».

Inoltre, l’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 33 del 2016, ha fornito un’«interpretazione autentica» dell’art. 93, comma 2, del d.lgs. n. 259 del 2003, «si interpreta nel senso che gli operatori di comunicazione elettronica possono essere soggetti soltanto alle prestazioni e alle tasse o canoni espressamente previsti dal comma 2 della medesima disposizione» (TOSAP, COSAP ed eventuale contributo una tantum per le spese di costruzione delle gallerie, di cui all’art. 4, comma 4 del D.lgs. n. 507 del 1993).

È noto che la cit. disciplina è espressione di un “principio fondamentale” dell’ordinamento di settore delle telecomunicazioni, in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni, posto che – ove ciò non fosse – ogni singola Amministrazione dotata di potestà impositiva potrebbe liberamente prevedere obblighi pecuniari a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti: un aspetto attinente alla concorrenza [2].

La ratio della norma dell’art. 93, del Codice delle comunicazioni elettroniche, in recepimento delle Direttive unionali, appare quello di limitare le spese alle sole ipotesi previste dalla norma, scongiurando, pertanto, ogni possibile interferenza sulla libera concorrenza nel settore di mercato delle telecomunicazioni, che possa derivare dalla sottoposizione all’interno del territorio dello Stato a canoni o oneri geograficamente differenziati [3].

Gli impianti di telefonia

Gli impianti di telefonia:

• non rientrano nei termini opere pubbliche [4];
• sono rilevanti in termini di utilità pubblica;
• possono essere assimilati alle opere di urbanizzazione destinate alla gestione di un servizio con criteri imprenditoriali previo atto autorizzatorio;
• possono essere destinatari di incentivi pubblici per la riduzione dei costi di installazione, recependo le indicazioni comunitarie [5].

La disciplina unionale e nazionale ruota intorno ad un obbligo fondamentale di agevolare gli impianti di comunicazione, riducendo i prevedibili ostacoli al raggiungimento di questo obiettivo, determinando una significativa incidenza sullo spazio entro il quale può esplicarsi l’autonomia negoziale e distinguendo tre ipotesi di installazione:

• quelle ricomprese nell’ambito di applicazione del d.lgs. n. 33 del 2016, «Decreto Legislativo 15 febbraio 2016, n. 33, Attuazione della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità», per le quali non trova applicazione la disciplina recata dall’art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, sicché la determinazione dell’importo che dovrà essere corrisposto dall’operatore di rete per l’utilizzazione dell’infrastruttura;
• le fattispecie ricomprese nell’ambito di applicazione dell’art. 93 del Codice delle comunicazioni, con il divieto per le Pubbliche Amministrazioni, di imporre oneri o canoni che non siano stabiliti per legge;
• esclusivamente per i beni facenti parte del patrimonio disponibile (e non anche con riferimento ai beni demaniali e del patrimonio indisponibile), con carattere di residualità, la possibilità di pattuire un canone (l’Amministrazione opera jure privatorum).

Natura dei beni

I beni:

• rientranti nel «patrimonio disponibile» vengono utilizzati mediante il contratto di locazione nell’esplicazione di attività svolta jure privatorum ed involgendo situazioni giuridiche di diritto soggettivo, esorbitanti dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
• rientranti nel «patrimonio indisponibile» vengono destinati al raggiungimento degli interessi pubblici perseguiti dall’ente, da individuare per esclusione, rispetto ai beni del patrimonio disponibile, i quali assolvono ad una funzione essenzialmente strumentale a tali compiti e vengono assegnati mediante una «concessione amministrativa», tipico provvedimento di natura pubblicistica, caratterizzandosi da una condizione di impignorabilità e inusucapibilità dovuta a due condizioni: un atto di destinazione all’uso pubblico, e la proprietà pubblica sul bene.

Dalla natura di “patrimonio disponibile” del bene pubblico discende che l’attribuzione in godimento a soggetti terzi venga effettuata secondo le categorie negoziali di diritto comune, con contratti di locazione “attiva” [6], mentre per i beni del “patrimonio indisponibile” siamo di fronte ad un vincolo di destinazione che si traduce in una limitazione della libertà di sottrazione del bene ai fini cui è destinato, non potendo i beni, ascrivibili in tale categoria, essere sottratti alla loro destinazione, ex art. 828 c.c., se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Ciò posto, rispetto al profilo della natura delle aree date in locazione, affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni “patrimoniali indisponibili”, in quanto destinati ad un pubblico servizio, ai sensi dell’art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo ed oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio) e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio.

Mancando tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al “patrimonio indisponibile”, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta ad un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del “patrimonio disponibile”, al di là del nomen iuris che le parti contraenti abbiano inteso dare al rapporto, essa viene ad inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con la conseguente devoluzione della cognizione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario [7].

Fatto

Il Tribunale in accoglimento di un ricorso presentato dal Comune, con decreto ingiuntivo ingiungeva un gestore degli impianti al pagamento della una determinata somma, oltre accessori e spese, per mancata corresponsione di una serie di annualità di canoni pattuiti, all’interno di un contratto di locazione stipulato con l’Amministrazione civica, per la concessione in locazione di una porzione di area di proprietà comunale, da utilizzare per la realizzazione di una stazione radio base.

L’ingiunta proponeva opposizione avverso il decreto deducendo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo, ai sensi dell’art. 133, lett. b), c.p.a.

Il Tribunale con sentenza, inquadrato il rapporto come concessione in uso di un bene immobile per lo svolgimento del pubblico servizio di telecomunicazione (requisito soggettivo) e dell’effettiva adibizione a tale servizio (requisito oggettivo), doveva ritenersi appartenente al patrimonio indisponibile dell’Ente comunale: la controversia, sotto il profilo del petitum sostanziale (determinazione del canone rimessa all’ente pubblico), di tipo concessorio anziché meramente contrattuale, difettando, pertanto la giurisdizione del giudice ordinario per quella riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dall’art. 133, lett. b), c.p.a.

Il TAR, ove veniva riassunto il giudizio, rilevava che l’art. 133, lett. b), c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici», specificando, però, che una simile devoluzione avviene con «eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi»: non venendo in rilievo l’azione autoritativa della PA sul rapporto concessorio sottostante, né l’esercizio di poteri discrezionali valutativi da parte della stessa, la domanda, avendo un contenuto meramente patrimoniale [8], finalizzata all’accertamento del diritto di credito e alla condanna del gestore di SRB al pagamento di quanto dovuto in base al contratto appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Veniva, di conseguenza, sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione ai fini di dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Merito

La Corte riconosce la giurisdizione del giudice ordinario sulle seguenti considerazioni:

• in materia di concessioni amministrative, l’art. 133, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo, in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, riserva alla giurisdizione ordinaria solo le controversie sui profili che abbiano contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della PA a tutela di ipotesi generali, mentre restano nella giurisdizione amministrativa quelle che coinvolgano l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone, dell’indennità o di altri corrispettivi [9];
• nel caso di specie, rimane del tutto estranea la disciplina del Canone Unico Patrimoniale, introdotto dall’art. 1, commi da 816 a 847, della legge 160/2019, mentre trova la sua regolamentazione nell’art. 93, comma 1, d.lgs. 259/2003, nel testo applicabile ratione temporis (cit. sopra) e nell’art. 12, comma 3, del d.lgs. 33/2016 (interpretazione autentica con efficacia retroattiva unicamente alle tasse o ai canoni indicati nella menzionata disposizione);
• la norma, espressione della volontà del legislatore di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi ulteriori oneri o canoni, privando le singole PA di potestà impositiva (diversificando, altrimenti, i territori), in recepimento delle Direttive unionali tese ad eliminare ogni possibile interferenza sulla libera concorrenza, nel settore di mercato delle telecomunicazioni, che possa derivare dalla sottoposizione all’interno del territorio dello Stato a canoni o oneri geograficamente differenziati [10];
• appurata l’assenza dell’ente locale di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del corrispettivo dovuto fa sì che venga in rilievo una pretesa di carattere meramente patrimoniale, in cui ogni statuizione sull’an debeatur è condizionata dalla constatazione dell’assenza di uno specifico potere di intervento ad opera della parte pubblica e dove, semmai, sarà possibile disapplicare gli atti amministrativi che illegittimamente prevedano il pagamento in violazione del radicale divieto stabilito dalla norma citata.

Sintesi

Si conferma il principio secondo cui la controversia avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento di canoni correlati all’utilizzo SRB spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la riserva di legge posta in questo ambito dall’art. 93 d.lgs. n. 259/2003, da interpretarsi «come rinvio a una fonte legislativa di provenienza statale, … espressione del fondamentale principio di tutela della concorrenza, il quale, ex art. 117, lett. e), Cost., rientra nella competenza esclusiva statale…, idonea a coinvolgere più ambiti materiali anche di competenza regionale».

L’approdo porta all’impossibilità per il Comune di determinazione di canoni di occupazione delle antenne, dovendo, perciò, essere disapplicati gli atti amministrativi che illegittimamente ne prevedano il pagamento [11].

Note

[1] Siamo in presenza di un c.d. servizio universale, afferente all’istallazione di strutture metalliche che, per esigenze di irradiamento del segnale, si sviluppano solitamente in altezza, tramite pali o tralicci, talora collocate su strutture preesistenti, e che impongono una valutazione separata e distinta rispetto a quella edile, da condursi in specifico riferimento alle infrastrutture telefoniche, dovendosi pertanto escludere la legittimità dell’estensione analogica della normativa edilizia, invero concepita per altri scopi e diretta a regolamentare altre forme di utilizzazione del territorio, TRGA Trentino – Alto Adige Trento, sez. Unica, 3 gennaio 2019, n. 1. Va precisato che si tratta di attività di “interesse pubblico” (ma non equipollente ad un “servizio pubblico”, in quanto tutto il regime di accesso alle telecomunicazioni ha carattere privatistico: i consumatori pagano, infatti, a società con scopo di lucro, tariffe non calmierate, ma soggette alla concorrenza di mercato, Corte Appello Venezia, sez. IV civ., sentenza n. 2488/2022, pubblicata il 23 gennaio 2023, repert. n. 154/2023.

[2] Cfr. TAR Trentino Alto Adige, Bolzano, 28 maggio 2019, n. 124; Corte. cost., sentenze nn. 336/2005; 450/2006; 272/2010; 47/2015; Cons. Stato, sez. III, 1° gennaio 2016, 2335.

[3] Cfr. Cass. civ., sez. Unite, 3 maggio 2018, n. 10536; Cons. Stato, sez. III, 1° giugno 2016, n. 2335; Cass. civ., sez. I, 3 settembre 2015, n. 17524.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 4847 del 2003.

[5] Vedi, Direttiva 2014/61/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014 recante «misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità».

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 dicembre 2007, n. 6265 e 16 maggio 2003, n. 1991.

[7] Cass. civ., sez. U., ord., 25 marzo 2016, n. 6019; 28 giugno 2006, n. 14865; ord., 21 maggio 2019, n. 13664; 5 aprile 2013, n. 8362.

[8] Le questioni concernenti «indennità, canoni o altri corrispettivi», riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, sono esclusivamente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra PA concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, e – come tali – riferite alla mera quantificazione della misura dei canoni dovuti, rientrando, per contro, nella giurisdizione del giudice amministrativo la verifica dell’azione autoritativa sull’intera economia del rapporto concessorio, avuto segnatamente riguardo alla sussistenza ed alle modalità di esercizio, con atto regolamentare, del sotteso potere impositivo, Cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3879.

[9] Cass., Sez. U., 20939/2011, Cass. 6747/2024.

[10] Cass., Sez. U., 10536/2018.

[11] Cass., Sez. U., 2730/2017; si veda, in senso conforme, Cass., Sez. U., 10536/2018. Cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. V, 20 marzo 2026, n. 1355.